State Auxiliary Agencies (SAI)


State Auxiliary Agencies (SAI):

Incremental Agencies atau Massif Agencies?

Analisis Teoritis Kaitan Antara SAI dengan Dispersion of Power di Indonesia

1. Sejarah Singkat Awal Kemunculan SAI di Indonesia dan Internasional

Fakta empirik-kultural menunjukkan bahwa bangsa Indonesia telah mengenal suatu bentuk penyampaian aspirasi maupun keluhan secara tersirat kepada pemerintahan yang berkuasa, jauh sebelum diformalisasikan dalam bentuk lembaga publik dalam bentuk SAI. Hal ini ditunjukkan dengan pengalaman Kerajaan Mataram Jawa Tengah yang mengenal tradisi “Pepe”. Suatu bentuk penyampaian aspirasi, tuntutan, dan apapun bentuknya yang mengisyaratkan keinginan untuk “didengar” melalui mekanisme berjemur diri di depan alun-alun istana dengan memakai baju putih[i] atau biasa disebut dengan – meminjam istilah James C. Scott – A Hidden Transcript: suatu bentuk tindakan politik yang tersembunyi (infrapolitik) antara yang berkuasa dan yang dikuasai.

Dengan perjalanan sejarah yang begitu panjang seraya mengubah pola pemerintahan negara akibat dari “tekanan” dunia Internasional dan domestik, maka SAI pun dibentuk secara formal dan memiliki kekuatan hukum pada tahun 1993.

Namun kondisi sosial politik Indonesia saat itu (orba) tak lazim untuk memandang SAI sebagai suatu lembaga yang independen dan jauh dari fungsi dasar sesungguhnya, yaitu sebagai suatu hasil inisiatif otonom dari negara dalam kerangka untuk memberikan perlindungan dan kepastian bagi publik[ii]. Oleh karena itu, kelahiran SAI pertama kali dalam bentuk Komnas HAM menjadi suatu yang dipandang pesimis oleh masyarakat saat itu[iii].

Hal ini dapat dipahami dikarenakan pola penyelengaraan pemerintahan pada zaman orba bersifat monolitis, tunggal, dan termanifestasikan dalam bentuk “pembangungan”,“stabilitas”, dan Pancasila – sesuai dengan konsep kekuasaan ala budaya Jawa (Anderson: 1972). Dan oleh karena itu, untuk memperbaiki kondisi perekonomian bangsa Indonesia pasca carut-marutnya perekonomian di era Sukarno, pemerintahan orba menyebut dirinya sebagai, seperti dikutip oleh Lay dan Pratikno (2002:22), “a developmental regime, dedicate to achievement of a modern industrial economy, including a high standar of living for all Indonesians”[iv].

SAI dalam dunia internasional pertama kali lahir dalam bentuk Lembaga Ombudsman di Swedia yang menurut bahasa setempat bermakna wakil rakyat yang sah. Pada fase awal perkembangannya, lembaga ini belum menginstitusionalisasi diri, sekedar hanya mengisi kevakuman kekuasaan. Namun pada kemudian hari, dikarenakan melewati fase-fase yang cukup keras dari system pemerintahan Swedia maka Ombudsman diberikan kewenangan sebagai lembaga pengawas kinerja public[v].

. Di Thailand, meski lebih dahulu di Indonesia, pada tahun 1990-an akhir memiliki tidak kurang dari 8 SAI yang memiliki beragam fungsi dan otoritas kewenangan yang berbeda secara konstitusional[vi], beberapa misalnya, Election Commission, National Counter Corruption Commission, Ombudsman, State Audit Commission, dan sebagainya. Begitu pun dengan di Amerika Serikat yang membentuk Federal Trade Commission – atau dalam istilah Indonesia dikenal dengan nama Komisi Pengawas Persaingan Usaha – sebagai bentuk badan berwenang untuk mengatasi persaingan kompetisi usaha yang tak sehat dan penggunaan underpricing di saat AS mengalami resesi kroni di akhir 1800-an dan awal 1900-an.

2. Rancunya SAI di Indonesia

Mengapa kemudian, meskipun di Indonesia menerapkan kebijakan yang sama untuk membentuk Komnas HAM pada tahun 1993, sebagai bentuk aplikasi dari SAI tersebut, tetap tidak bisa disandingkan secara sama antara motif dan asal-muasalnya. Lay (2006:11-13) menganalisis hal ini dengan cermat

Pertama, sentralitas negara yang begitu dominan pada proses lahirnya SAI ini. Negara, secara horizontal, membentuk hal ini sebagai suatu refleksi atas ketidakpastian dan kealpaan perlindungan atas individu dan kelompok-kelompok marginal. Di sini watak altruistic negara sebagai lembaga public berkembang- meskipun banyak penyimpangan di sana-sini. Sehingga, untuk “menenangkan” tekanan dunia internasional dan rakyat yang sudah mulai resah dengan politik “gebuk”, maka dibentuklah Komnas HAM untuk mengakomodir segala kepentingan ini.

Kedua, sebagai ekspresi dari keresahan negara, kehadiran SAI ini sekaligus mencerminkan negara sebagai institusi public dengan tanggung jawab public yang besar pula. Negara pada gilirannya mempunya inisiatif untuk menjalankan amanat public ini dengan membentuk komisi-komisi yang mengatur banyak hal terkait dengan maslahat public. Misalnya, dengan pembentukan KPPU; dalam hal ini negara mempunyai wewenang untuk mengawasi pesaingan usaha yang dijalankan oleh masyarakat ekonomi; selain itu juga negara membentuk KPU – yang banyak diadopsi dari negara Thailand – sebagai bagian dari formalisasi partisipasi rakyat dalam menyelengarakan pemilihan umum. Peran negara yang semakin berkembang ini juga diperkuat pula dengan pola dasar dari government ke governance yang melibatkan pasar dan masyarakat sipil dalam konsensus[vii]

Ketiga, pembentukan SAI ini didirikan atas logika dasar incremental dan komplementer. Dalam artian bahwa, SAI ini tidak untuk membuat pola system ketatanegaraan semakin “massif” dan saling tumpang tindih. Namun untuk melengkapi sekaligus menambah peran-peran dari negara yang tidak/belum terepresentasikan oleh lembaga negara.

Berbeda dengan di Indonesia, pembentukan SAI ini malah membuat lembaga negara satu sama lian saling berkompetisi dan saling over-lap. Adanya kasus antara Komisi Yudisial dengan Mahkamah Agung, KPK dengan Badan Kehormatan DPR, dan sebagainya semakin mencerminkan belum adanya grand design yang jelas dan sistematis diatur untuk menjelaskan kewenangan dari masing-masing lembaga yang terkait satu sama lain dan juga terkesan “dipaksakan” sekedar untuk membuktikan bahwa negara sangat serius untuk mengurus segala permasalahan negara.

Keempat, perbedaan watak dasar antara negara-negara yang lebih dahulu melembagakan SAI ini dengan Indonesia – negara dunia ketiga pada umumnya – dalam menerapkan SAI ini. Negara dunia ketiga cenderung me-“massif”-kan lembaga-lembaga negara, sedangkan negara-negara asing tersebut cenderung untuk me-“tunggal”-kan SAI ini. Dengan demikian pada gilirannya akan berdampak pada status kredibilitas dan legitimasi yang dihadapi SAI di Indonesia. Kita bisa melihat contohnya, pada KPU yang mulai banyak dipertanyakan oleh rakyat banyak. Sebaliknya jika SAI ini bersifat “tunggal” maka aka nada aturan yang jelas mengenai mekanisme kerja sehingga akan menghasilkan kemapanan dan profesionalitas kerja

3. Implikasi SAI pada Konsepsi Trias Politica (Dispersion of Power)

Segala kekisruhan yang terjadi dengan system perpolitikan bangsa Indonesia hingga hubungan ketatanegaraan secara horizontal maupun vertical, sangat mungkin berasal dari rapuhnya landasan operasional yang paling mendasar dari haluan kenegaraan kita: Undang-Undang Dasar 1945.

Hal ini ditegaskan oleh Miriam Budiarjo (2002:156) bahwa ketiga UUD Indonesia tidak secara eksplisit mengatakan bahwa doktrin trias politica dianut. Hal ini tercermin pada Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara (eksekutif), Bab VII tentang DPR (legislative), dan Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman (yudikatif). Hal ini dibuktikan pula dengan belum adanya definisi yang jelas mengenai terjemahan dari dispersion of power[viii]. Sehingga wajar jika pada konsepsi penerjemahan trias politica terhadap kearifan lokal budaya Indonesia tidak pernah terdefinisikan secara jelas, konseptual, dan bertahan lama serta mengalami pasang-surut[ix].

Dengan demikian, hemat penulis, untuk mempermudah penggunaan penerjemahan Dispersion of Power maka penggunaan istilah yang lebih tepat dipakai adalah istilah Almond (1966: XI), yaitu Rule-making (Legislatif), Rule-application (Eksekutif), dan Rule-adjudication (yudikatif)[x].

Ada perdebatan menarik hubungan antara SAI dengan Trias Politica yang telah disinggung di atas (Lay, 2006,15). Pertama, apakah kehadiran dan perkembangan SAI ini baik dalam skala “massif” maupun “tunggal” merupakan bentuk – meminjam istilah Huntington[xi] – adaptasi atau penyesuaian diri yang dilakukan negara dalam kerangka untuk mempertahankan stabilitas system dalam kerangka pengaturan Trias Politica atau apakah yang kedua, yaitu sebagai bentuk kekalahan gagasan Trias Politica menghadapi perkembangan baru dan pergeseran paradigma baru pemrintahan.

Menurut hemat penulis, dengan acuan beberapa literature kontemporer dan bukti-bukti konkrit pada negara yang men-nomenklatur-kan doktrin ini, maka ini adalah bukti dari tidak survivable dan sustainable-nya Trias Politica menjawab tantangan zaman yang terus berubah sehingga segala perkembangan kelembagaan negara tak mampu dijawab secara sederhana melalui doktrin ini.

Hal ini dibuktikan pada negara Inggris dan negara welfare state lainnya yang menganut system pemerintahan berdasarkan Trias Politica pada decade abad 20 saat ini (Miriam Budiarjo, 2000, 154-155). Pada kenyataannya sama sekali tidak ada pemisahan kekuasaan. Hubungan yang terjadi malah sebaliknya: adanya “perjanjian” antara dewan perwakilan rakyat (rule-making) dengan kabinet (rule-application)[xii].

Dengan demikian, dispersion of Power menurut hemat penulis, tetap berjalan dan berfungsi sebagai suatu perkembangan dalam pengelolaan kekuasaan negara namun tidak lagi dalam koridor konsepsi Trias Politica yang sangat sederhana dan sempit. Dispersion of Power telah mengalami perluasan makna dan tidak terikat pada sekedar eksekutif, legislative, dan yudikatif sebagai suatu badan yang berwenang dalam mengurusi masalah negara.

Di sinilah titik berkembangnya SAI dalam system ketatanegaraan pengelolaan kekuasaan. Ia lahir atas focus perhatian dan kajian yang masih debatable: apakah dia solusi bagi kerumitan pengelolaan kekuasaan negara yang sudah semakin overlap satu sama lain dan tidak ada control kekuasaan antar lembaga negara atau apakah malah sebaliknya: malah menambah kerumitan kelembagaan negara.

Hal ini bisa terlihat pada kasus Brazil dengan apa yang disebut sebagai “deadlocked democracy[xiii]. Yang menginsyaratkan keinginan untuk bisa mewujudkan pemerintahan yang akuntabel, efektivitas penyelengaraan negara, dan sebagainya malah memacetkan proses dari demokrasi itu sendiri: akuntablitas yang rendah, legitimasi yang minim, bahkan penyelenggaraan pemerintahan yang jauh dari kata efektif

4. KPK Sebagai Manifestasi dari pelembagaan SAI di Indonesia

Azyumardi Azra mengatakan, “ikan membusuk dari kepala, jadi untuk memerangi korupsi mulailah dari pemimpin tertinggi di lembaga atau departemen tersebut. Selama itu tidak dilakukan maka perang terhadap korupsi tak ubahnya dengan berperang melawan angina dan hanya retorika semata-mata.

Ya, kehadiran KPK sejak 29 Desember 2003, sebagai salah satu lembaga SAI yang dibentuk oleh negara sesuai dengan UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, telah banyak mendapat apresiasi dari masyarakat atas profesionalitas kerjanya – meski tak sedikit pula yang masih meragukan kinerjanya, seperti tebang pilih dan sebagainya.

Hal ini dibuktikan dengan tak kurang 82 pejabat negara yang telah ditahan oleh KPK hingga 2008 ini. Mulai dari anggota DPR, pengusaha, sampai para pejabat pemerintah di masing-masing daerah[xiv].

Di bawah kepemimpinan Antashari Azhar, alumnus Kejaksaan Agung ini, KPK makin popular dan harum namanya. Perlahan-lahan sikap skeptis sebagian kalangan terhadap kepemimpinan Antashari semakin berkurang. Salah satunya adalah penanganan kasus suap BLBI, Jaksa Urip Tri Gunawan kepada Artalyta Suryani – meski Urip dan Antashari satu almamater di Kejaksaan Agung.


[i] Lihat tulisan Cornelis Lay pada Jurnal Hukum “Jentera” dengan tulisannya yang berjudul “State Auxiliary Agencies”. 2006. hal. 8

[ii] Op cit. hal. 10

[iii] Lihat Lay, Cornelis dan Pratikno. 2002. Komnas HAM 1993-1997: Pergulatan Dalam Otoritarianisme. Yogyakarta: Fisipol UGM. Hal. 3

[iv] Liddle, R. William. 1996. A Useful Fiction: Democratic Legitimation in New Order Indonesian, a draft to be published (1996, ed.), “The Politics of Elections in Southeast Asia”. Cambridge University Press: Cambridge

[v] Ombudsman di Swedia harus melewati perdebatan selama 100 tahun atas serangkaian pajang draft dokumen “instrument of Government”, parlemen akhirnya menyepakati adanya kebutuhan untuk memiliki system pengawasan independent atas kinerja lembaga-lembaga public. Kesepakatan ini berujung pada penetapan Ombudsman sebagai bagian tak terpisahkan dalam Konstitusi Swedia. Lihat tulisan Cornelis Lay pada Jurnal Hukum “Jentera” dengan tulisannya yang berjudul “State Auxiliary Agencies”. 2006. hal. 9

[vi] Lihat tulisan Cornelis Lay. Op Cit. hal. 7

[vii] Pembahasan mengenai konsep Governance ini tidak terlalu banyak dibahas. Hal ini untuk menjaga kedisplinan akademis dalam pembuatan makalah

[viii] Kita bisa lihat, pada pengertian secara harfiah arti dari dispersion of power yaitu penyebaran kekuasaan. Padahal Miriam Budiarjo dengan melihat fakta lapangan yang sudah berkembang saat ini, menyebutnya dengan Pembagian Kekuasaan yang merujuk pada trias politica (eksekutif, yudikatif, dan legislative). (Budiarjo, Miriam.2000. Dasar-Dasar Ilmu Politik.Jakarta: Gramedia Pustaka Utama). Namun pada literature lain, menggunakan kata Pemisahan Kekuasaan yang merujuk pula pada trias politica. Oleh sebab itu, menurut hemat penulis, nomenklatur yang paling tepat untuk menggambarkan suatu pembilahan tiga kekuasaan dikembalikan pada penggunaan pada istilah awalnya yaitu dispersion of power

[ix] Hal ini dibuktikan pada masa Demokrasi Terpimpin yang menandakan ada usaha dari Bung Karno untuk meninggalkan gagasan Trias Politica yang tercermin dari pidato pelantikan Menteri Kehakiman pada 12 Desemer 1963, “setelah kita kembali ke Undang-Undang Dasar 1945, trias politica kita tinggalkan sebab asalnya datang dari sumber-sumber liberalisme”. Namun kepincangan ini diperbaiki dan diluruskan pada masa orde baru namun mulai rapuh kembali pasca reformasi sekarang ini akibat maraknya demokrasi prosedural. Untuk lebih jelasnya lihat Budiarjo, Miriam. 2002. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka

[x] Almond, Gabriel A. dan G. Bingham Powell. 1966. Comparative Politics: A Developmental Approach. Boston: Little, Brown and Co.

[xi] Huntington, Samuel P. 1968. Political Order in Changing Society. New Haven and K. London: Yale University Press

[xii] Di Inggris, yang menurut Montesquieu merupakan suri-teladan dari system pemerintahan berdasarkan trias politica, sama sekalki tidak ada pemisahan kekuasaan. Perdana menteri mengepalai kabinet yang terdiri dari teman separtai dan sekaligus memberi bimbingan kepada DPR dalam menyelenggarakan tugasnya sehari-hari, misalnya dalam soal menentukan prioritas pembahasan rancangan UU dan sebagainya. Sebaliknya, nasib kabinet tergantung pada DPR, sebab jika kehilangan dukungan dalam badan itu, kabinet harus mengundurkan diri

[xiii]Ames, Barry. 2002. The Deadlock of Democracy in Brazil. The University of Michigan Press.

[xiv] Lihat Setyawati, Deni. 2008. KPK Pemburu Koruptor. Pustaka Timur: Yogyakarta. Hal. 101

BUKU

Almond, Gabriel A. dan G. Bingham Powell. 1966. Comparative Politics: A Developmental Approach. Boston: Little, Brown and Co.

Ames, Barry. 2002. The Deadlock of Democracy in Brazil. The University of Michigan Press.

Budiarjo, Miriam. 2002. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka

Lay, Cornelis dan Pratikno. 2002. Komnas HAM 1993-1997: Pergulatan Dalam Otoritarianisme. Yogyakarta: Fisipol UGM.

Liddle, R. William. 1996. A Useful Fiction: Democratic Legitimation in New Order Indonesian, a draft to be published (1996, ed.), “The Politics of Elections in Southeast Asia”. Cambridge University Press: Cambridge

Setyawati, Deni. 2008. KPK Pemburu Koruptor. Pustaka Timur: Yogyakarta

JURNAL

Jurnal Hukum Jentera dengan Judul “Komisi Negara”. Edisi 12-tahun III (April-Juni 2006). Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s